从“能耗双控”到“碳双控”：中国绿色转型的指挥棒革命

来源：绿色数智 时间：2025-11-21 点击：14

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　　2025年10月24日，国家发展和改革委员会主任郑栅洁在国务院新闻发布会提出：“加快构建实施碳排放总量和强度双控制度。过去我们是能耗双控制度，现在全面转向碳排放双控制度。这是全面绿色转型的‘指挥棒’。” 这番表述，看似是政策术语的细微调整，实则标志着中国在应对气候变化、推动高质量发展征程上，一场具有里程碑意义的战略转向和制度革命正式拉开大幕。

　　“能耗双控”(控制能源消费总量和强度)作为过去十余年中国节能减排的核心政策，为经济社会的可持续发展立下了汗马功劳。然而，在全球碳中和浪潮席卷、中国“双碳”目标(2030年前碳达峰，2060年前碳中和)清晰锚定的新时代，原有的管理范式已难以精准呼应“降碳”这一核心诉求。将“指挥棒”从能源消耗的物理量控制，升级为碳排放的当量控制，不仅是管理对象的简单切换，更是发展理念、治理体系、产业逻辑乃至社会生活的深刻重塑。它意味着中国的绿色转型，正从相对粗放的“节流”模式，迈向更精准、更科学、更注重源头和结构优化的“定向减排”新纪元。

　　本文将深入剖析这一制度变革的深层动因，解读“碳双控”体系的丰富内涵，探讨其构建实施的关键路径——包括地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹等五大支柱，并前瞻其将引发的系统性变革与面临的挑战，以期全面理解这场关乎中国未来发展的“指挥棒”革命。

　　一

　　必然的转向：从“能耗双控”到“碳双控”的深层逻辑

　　任何重大制度变迁的背后，都是内外部环境变化与既有制度局限性共同作用的结果。从“能耗双控”到“碳双控”的转变，其必然性根植于以下四个维度：

　　(一)服务“双碳”战略目标的直接要求

　　“双碳”目标是中国对国际社会的庄严承诺，也是推动自身高质量发展的内在需要。这一目标的核心指标是二氧化碳等温室气体的排放量，而非泛指的能源消费量。“能耗双控”制度在早期阶段通过提高能效有效带动了碳减排，但其局限性在于“一刀切”地对待所有能源品类。例如，它无法区分燃烧1吨煤炭与消耗1千瓦时光伏电力所产生的碳排放差异(后者为零)。在能源结构绿色转型加速的背景下，若继续严格执行“能耗双控”，可能会误伤使用零碳能源的新兴项目，从而与“双碳”目标的核心要义产生偏差。因此，“碳双控”直接对标碳排放，使各项政策举措的最终成效都能清晰无误地体现在“降碳”这一根本目标上，确保了国家战略的精准落地。

　　(二)推动能源结构优化的核心引擎

　　能源活动是中国碳排放的主要来源，占比超过八成。实现“双碳”目标，关键在于构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。“能耗双控”侧重于“节流”，即减少能源消费总量;而“碳双控”则更强调“开源”与“节流”并重，且“开源”指向非化石能源。这一转变将为可再生能源(风、光、水、核等)的发展释放巨大的制度红利。在“碳双控”指挥棒下，一个地区或企业使用可再生能源不仅不受限制，反而因其碳减排效应而受到鼓励。这将从根本上扭转高碳能源的路径依赖，为新能源产业创造前所未有的市场需求和投资空间，强力驱动能源结构从以化石能源为主导向以非化石能源为主导的根本性转变。

　　(三)破解“能耗双控”内在矛盾的关键之举

　　“能耗双控”制度在实践过程中，尤其是在经济下行压力增大时，暴露出一些结构性矛盾。最典型的是，它对高耗能但关乎经济民生的关键行业(如数据中心、高端制造业)以及经济欠发达但发展意愿强烈的地区，形成了较强的约束。有时，为了完成能耗指标，可能出现对正常经济生产的不合理干预。“碳双控”则提供了更精细化的管理工具。它鼓励通过能源替代和技术升级来降低碳排放强度，而非简单地限制生产活动。例如，一个数据中心可以通过购买绿电、提高制冷效率等方式实现碳减排，而不必牺牲算力增长。这就在保障能源安全和经济合理增长的同时，为高质量、低碳化的发展开辟了通道。

　　(四)融入全球绿色规则体系、提升国际竞争力的战略需要

　　随着欧盟碳边境调节机制(CBAM)等政策的出台，全球贸易的“绿色壁垒”正在形成。产品的“碳足迹”将成为新的国际通行证。继续沿用“能耗双控”，无法有效衡量和披露中国产品在全生命周期内的碳排放水平，将使中国企业在国际竞争中陷入被动。“碳双控”制度及其衍生的产品碳足迹核算要求，恰恰是中国产业体系主动对接国际标准、应对绿色贸易规则的必然选择。通过建立本土的碳核算体系，中国企业可以更好地管理自身碳资产，降低出口成本，甚至在全球绿色供应链中占据更有利的位置，将挑战转化为机遇。

　　二

　　体系的构建：“碳双控”制度的四梁八柱与五大支柱

　　郑栅洁主任提出的“稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等制度”，勾勒出了“碳双控”制度体系的整体框架。这是一个覆盖宏观(地方)、中观(行业)、微观(企业与项目)、直至终端(产品)的全链条、多层次治理体系。

　　(一)宏观层面：地方碳考核——重塑区域发展竞争的“新赛道”

　　将碳排放总量和强度作为约束性指标纳入地方政府的政绩考核体系，是“碳双控”制度能否落地的“牛鼻子”。这意味着一地的发展质量，不再仅仅由GDP增速、财政收入等传统指标衡量，其经济增长的“含碳量”和“含绿量”将成为核心标尺。

　　差异化分解与精准施策：国家层面将碳减排目标科学分解至各省(区、市)。分解过程绝非平均主义，而是基于各地区发展阶段、资源禀赋、产业结构和减排能力等因素，实行差异化的指标分配。对于可再生能源富集地区(如西部)，可适当放宽总量指标但严控强度，鼓励其先立后破，成为全国清洁能源的“供应站”;对于工业基础雄厚、减排任务重的地区(如东部沿海)，则需在总量和强度上提出更高要求，倒逼其转型升级。这种精准化的考核，引导各地走出适合自身的绿色低碳发展路径，形成“八仙过海、各显神通”的良性竞争格局。

　　考核结果的应用与激励：考核结果必须与领导干部的奖惩、任免硬挂钩，形成强有力的约束。同时，配套建立有效的激励机制，如财政转移支付、生态补偿、绿色金融支持等，向减排成效显著的地区倾斜。探索建立用能权、碳排放权的跨区域交易机制，让减排成本高的地区可以通过市场手段购买配额，补偿减排成本低的地区，实现全社会减排成本最小化。

　　(二)中观层面：行业碳管控——绘制产业转型升级的“路线图”

　　不同行业的碳排放特征、技术成熟度和减排潜力千差万别。“碳双控”要求对国民经济各主要行业，特别是电力、钢铁、建材、化工、有色、石化等高碳排行业，实施精准的碳管控策略。

　　制定行业碳达峰方案与准入标准：推动主要工业行业制定并实施碳达峰行动方案，明确达峰时间、峰值水平和实施路径。更重要的是，要建立并严格执行行业的碳排放准入标准。新建、改扩建项目必须满足单位产品碳排放的先进值，对落后产能和不符合标准的项目形成刚性约束，从源头杜绝高碳锁定效应。

　　推广低碳技术与工艺路线：行业碳管控的核心是技术革命。政府应引导和支持企业开展重大低碳技术研发与示范应用，如钢铁氢冶金、水泥碳捕获利用与封存(CCUS)、化工流程再造等。通过发布低碳技术推广目录、提供技改资金支持等方式，加速最佳可行技术的普及，降低全行业的碳排放强度。

　　构建绿色供应链体系：鼓励行业龙头企业承担链主责任，将碳管理要求向上下游延伸。通过对供应商设定碳足迹标准、开展碳绩效评估，带动整个供应链协同减排，形成“一荣俱荣”的绿色产业生态。

　　(三)微观层面之一：企业碳管理——激活市场主体的“内生动力”

　　企业是碳排放的主体，也是降碳创新的主力军。将外部压力转化为企业内在的碳管理需求，是“碳双控”成功的关键。

　　建立健全碳核算体系：这是企业碳管理的基础。要强制重点排放企业按照国家统一规范，准确核算和报告自身的碳排放数据。利用物联网、大数据等技术提升碳数据的实时监测和智能化管理水平，确保数据的真实性、准确性和可追溯性，为碳交易、碳考核提供坚实依据。

　　将碳成本纳入决策核心：通过碳市场交易、碳税等机制，使碳排放成为企业实实在在的财务成本。这会驱动企业将碳管理提升到战略高度，像管理资金流、物流一样管理碳流。在投资决策、生产计划、采购销售等各个环节，主动权衡碳成本与收益，选择更低碳的方案，从而将减排转化为竞争力。

　　创新商业模式与ESG实践：领先的企业将不再视碳管理为负担，而是将其转化为发展机遇。通过开发低碳产品、提供碳中和服务、参与碳金融市场、发行绿色债券等，创造新的增长点。同时，积极践行ESG(环境、社会和治理)理念，提升品牌形象，吸引绿色投资。

　　(四)微观层面之二：项目碳评价——守住绿色准入的“第一道闸门”

　　对重大固定资产投资项目的碳排放情况进行前置评价，是从源头上优化生产力布局、避免高碳投资锁定的关键环节。它是对传统“能评”的深化和拓展。

　　完善评价方法与标准：建立科学、统一的项目碳排放评价技术指南，不仅要评估项目建设和运营过程中的直接排放，还要考虑其上游原材料、下游产品使用等间接排放，即全生命周期的碳足迹。评价标准应动态调整，与国家减排目标和行业先进水平挂钩，持续提高准入门槛。

　　强化评价结果的约束力：项目碳评价结果应成为项目核准或备案的重要依据。对碳排放强度显著高于行业平均水平或可能对区域碳达峰目标产生重大影响的项目，实行一票否决或要求其采取严格的减碳补偿措施。这将有效引导资金投向低碳领域，优化投资结构。

　　(五)终端层面：产品碳足迹——连接生产与消费的“绿色纽带”

　　产品碳足迹是指产品在整个生命周期内(从原材料获取、生产、运输、使用到废弃处理)所产生的温室气体排放总量。它是将“碳双控”理念传递至社会消费端的重要桥梁。

　　建立统一的核算标准与标识制度：加快制定覆盖主要工业产品和消费品的碳足迹核算国家标准，并推行碳标签制度。让产品的“碳信息”像价格、营养成分一样透明可见，帮助消费者做出更环保的购买选择。

　　引导绿色低碳消费：通过碳标签，将碳排放的外部成本内部化，影响市场需求。政府可优先采购低碳产品，对高碳产品施加消费税，形成“低碳有利”的市场信号。这将从需求端倒逼生产企业改进工艺、创新设计，形成生产与消费良性互动的绿色循环。

　　这五大支柱相互关联、层层递进，共同构成了一个从宏观到微观、从生产到消费、从管理到激励的完整制度闭环，为“碳双控”目标的实现提供了坚实的体系保障。

　　三

　　深远的影响：一场涵盖发展模式、能源结构与社会治理的系统性变革

　　“碳双控”制度的全面实施，其影响将远超环境领域，深刻重塑中国经济的底层逻辑和社会运行方式。

　　(一)经济发展模式的根本转型

　　“碳双控”标志着中国经济正式告别高消耗、高排放的粗放增长路径，转向创新驱动、效率优先的集约发展模式。经济增长与碳排放脱钩将成为新常态。这将催生两个巨大机遇：一是战略性新兴产业的爆发式增长，如新能源汽车、储能、氢能、节能环保等;二是传统产业的高端化、智能化、绿色化改造，带来巨大的技术更新和投资需求。绿色低碳产业将成为国民经济的新支柱。

　　(二)能源革命与安全格局的重构

　　“碳双控”为能源革命安装了最强力的加速器。以风电、光伏为代表的新能源将从补充能源逐步走向主体能源，推动能源系统从集中式、单向式向分布式、智能化、多元互动方向演进。能源安全的定义也将从单纯的“供给安全”拓展为“供给安全+技术安全+产业链安全”。构建以新能源为主体的新型电力系统，确保能源产业链、供应链的自主可控，将成为国家核心战略利益。

　　(三)区域发展格局的再平衡

　　“碳双控”考核将改变区域竞争的逻辑。中西部地区凭借丰富的风光资源，将从过去的“能源输送基地”升级为“零碳能源枢纽”，迎来绿色崛起的战略机遇期。东部沿海地区则需利用其资本、技术和市场优势，专注于低碳技术研发、高端制造和碳金融服务，与中西部形成优势互补、协同发展的新格局。全国范围内的生产要素配置将围绕“碳效率”进行优化重组。

　　(四)社会治理与生活方式的绿色化

　　随着产品碳足迹的普及，低碳消费将成为社会新风尚。公众的环保意识将进一步提升，并转化为监督企业、参与环保的实际行动。碳普惠等机制将个人的低碳行为(如绿色出行、垃圾分类)量化并激励，形成“人人减碳、人人受益”的社会治理新模式。绿色、简约、高效将成为未来社会生活的主旋律。

　　四

　　面临的挑战与应对之策

　　任何重大变革都非一蹴而就。“碳双控”制度的构建与实施，同样面临诸多严峻挑战，需要未雨绸缪，妥善应对。

　　(一)数据基础与核算能力的挑战

　　准确、可靠的碳排放数据是“碳双控”的生命线。目前，我国在企业层面、产品层面的碳核算方法、监测报告与核查体系尚在完善中，数据质量参差不齐。应对策略：必须加快建立统一、规范、透明的碳排放统计核算体系，利用数字化技术提升监测能力，强化第三方核查机构监管，对数据造假行为“零容忍”，筑牢制度的信任根基。

　　(二)地区与行业差异带来的公平性挑战

　　如何在全国一盘棋下，公平合理地分配碳排放空间，避免“一刀切”对欠发达地区和民生行业造成过度冲击，是巨大考验。应对策略：坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则，在目标分解时充分考虑公平与效率，建立有效的财政转移支付和生态补偿机制，确保公正转型，不让任何一个地区、行业和群体掉队。

　　(三)经济增长与能源安全的短期压力

　　在经济增长放缓的周期内，严格的碳约束可能被部分地方政府视为负担，执行中可能出现打折扣、搞变通的现象。能源结构的快速转型也可能对短期能源供应安全构成挑战。应对策略：必须坚持先立后破，通盘谋划。处理好发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场的关系。确保能源供应安全是降碳的前提，不能脱离实际、运动式减碳。

　　(四)市场机制与政府监管的协同挑战

　　“碳双控”需要有效发挥市场在资源配置中的决定性作用，特别是全国碳市场的价格发现和成本传导功能。目前碳市场覆盖范围有限，活跃度有待提升。应对策略：应积极稳妥地扩大碳市场行业覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，引入有偿分配，让碳价真实反映减排成本。同时，更好发挥政府作用，完善法律法规，加强监管，形成市场激励与政府约束的合力。

　　结论：迈向人与自然和谐共生的现代化

　　从“能耗双控”到“碳双控”的转变，是中国发展观的一次深刻升华，是治理体系现代化的一次重大跃迁。这根崭新的“指挥棒”，指挥的不再是简单的节能减排，而是整个国民经济体系向绿色、低碳、循环发展方式的全面转型。它要求我们将碳约束内化为发展的基本参数，将生态优先、绿色发展融入经济社会发展的方方面面。

　　前路漫漫，道阻且长。构建和实施好“碳双控”制度，需要极大的战略定力、高超的治理智慧和全社会的共同参与。但这也是中国迈向高质量发展的必由之路，是建设人与自然和谐共生现代化的关键一步。这场“指挥棒”革命的成功，不仅将奠定中国在全球绿色竞赛中的优势地位，更将为全球气候治理贡献中国智慧和中国方案，书写一个负责任大国对地球家园的庄严承诺与卓越贡献。